“發(fā)展出題目，改革做文章。”自2021年11月24日召開的中央全面深化改革委員會第二十二次會議提出“建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系”“加快建設(shè)國家電力市場”以來，能源電力行業(yè)主管部門應(yīng)聲而動，加快出臺改革落地必備的“說明書”“施工圖”。
1月28日，國家發(fā)改委印發(fā)《加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》（發(fā)改體改[2022]118號）（下稱《意見》），明確提出我國將分兩個階段建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場：到2025年，全國統(tǒng)一電力市場體系初步建成，國家市場與省（區(qū)、市）/區(qū)域市場協(xié)同運(yùn)行，電力中長期、現(xiàn)貨、輔助服務(wù)市場一體化設(shè)計、聯(lián)合運(yùn)營，跨省跨區(qū)資源市場化配置和綠色電力交易規(guī)模顯著提高，有利于新能源、儲能等發(fā)展的市場交易和價格機(jī)制初步形成。到2030年，全國統(tǒng)一電力市場體系基本建成，適應(yīng)新型電力系統(tǒng)要求，國家市場與省（區(qū)、市）/區(qū)域市場聯(lián)合運(yùn)行，新能源全面參與市場交易，市場主體平等競爭、自主選擇，電力資源在全國范圍內(nèi)得到進(jìn)一步優(yōu)化配置。
業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，《意見》的印發(fā)，意味著全國性電力市場建設(shè)按下了“快進(jìn)鍵”，標(biāo)志著我國電力計劃機(jī)制將全面走向市場化，新一輪電力體制改革也將順勢走向深入。
追本溯源，提出針對性建設(shè)“清單”
中央全面深化改革委員會第二十二次會議指出，“要健全多層次統(tǒng)一電力市場體系，加快建設(shè)國家電力市場，引導(dǎo)全國、省（區(qū)、市）、區(qū)域各層次電力市場協(xié)同運(yùn)行、融合發(fā)展，規(guī)范統(tǒng)一的交易規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動形成多元競爭的電力市場格局。”這些具體的任務(wù)目標(biāo)，此次印發(fā)的《意見》均有涉及。
中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟表示，《意見》從統(tǒng)一電力市場體系的層次特征、基礎(chǔ)功能、交易機(jī)制、規(guī)劃監(jiān)管、系統(tǒng)轉(zhuǎn)型等方面提出針對性建設(shè)“清單”，“全國統(tǒng)一電力市場體系建設(shè)將在‘十四五’期間全面提速。”
據(jù)了解，針對“如何處理省、區(qū)域、國家三個層級電力市場的關(guān)系”這一問題，業(yè)內(nèi)已討論多年，其中“省內(nèi)、區(qū)域市場分級運(yùn)行，最終融合為全國統(tǒng)一電力市場”的觀點(diǎn)最普遍，也最具代表性。但也有不同觀點(diǎn)認(rèn)為，將電力市場分級會割裂供需，“省為起步、擴(kuò)圍為區(qū)、繼而統(tǒng)一”的方案更符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。
對此，《意見》明確，有序推動國家市場、省（區(qū)、市）/區(qū)域電力市場建設(shè)，加強(qiáng)不同層次市場的相互耦合、有序銜接。條件成熟時支持省（區(qū)、市）市場與國家市場融合發(fā)展，或多省（區(qū)、市）聯(lián)合形成區(qū)域市場后再與國家市場融合發(fā)展。推動探索組建電力交易中心聯(lián)營體，并建立完善的協(xié)同運(yùn)行機(jī)制。
廣東電力市場從業(yè)人士蔣江告訴記者：“新一輪電改配套文件中其實(shí)已經(jīng)明確，區(qū)域和省（區(qū)、市）電力市場不分級別。《意見》追本溯源，明確各層次市場只有分工差異，并無等級之分。從資源優(yōu)化配置角度看，三個市場是同等重要的平行關(guān)系。至于哪種路徑建成國家市場最可行，《意見》給出的方案是交由市場檢驗。”
馮永晟進(jìn)一步指出，新一輪電改已推進(jìn)七年有余，深層次體制機(jī)制癥結(jié)逐漸顯現(xiàn)，擴(kuò)大電力資源配置必然會成為改革發(fā)展的內(nèi)在要求，“這是國際經(jīng)驗，也是普遍規(guī)律，《意見》出臺恰逢其時。”
破舊立新，逐步打破市場壁壘
在操作層面，建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的意義是什么？
馮永晟告訴記者，《意見》明確現(xiàn)有市場設(shè)計完善的方向是適應(yīng)并促進(jìn)新型電力系統(tǒng)建設(shè)。“無共識也就難以形成合力，《意見》旨在打破市場建設(shè)的諸多壁壘，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。”
以技術(shù)規(guī)范為例，一位電力行業(yè)專家指出，長期以來，我國以省為實(shí)體的電力市場根據(jù)自身情況，設(shè)計了不同模式的交易體系。“比如當(dāng)前中長期市場有的帶曲線、有的不帶；現(xiàn)貨市場有的以15分鐘為一節(jié)點(diǎn)，有的是5分鐘；有的省區(qū)只開放發(fā)電側(cè)，有的則發(fā)用電全面開放。在這種情況下，跨省區(qū)的市場銜接難度必然增加，從而因地區(qū)間的制度差異產(chǎn)生交易壁壘，市場流動性必然受限。如果有了全國統(tǒng)一市場，這些問題可能就會迎刃而解。”
記者還注意到，“十四五”規(guī)劃明確要求“加快發(fā)展非化石能源，堅持集中式和分布式并舉”。對此，中國能源研究會配售電研究中心副主任吳俊宏表示，集中式電力消納環(huán)節(jié)的一個“硬骨頭”，就是破除跨省跨區(qū)交易的“雙軌”制。
“當(dāng)前，跨省跨區(qū)交易有相當(dāng)大的比例是依據(jù)‘計劃電’進(jìn)行保量保價交易，即無論受端省份電力供需情況如何變化，雙方都要依據(jù)合同優(yōu)先消納外來電。但這種計劃體制下‘外來電’的‘貴賓待遇’，很容易造成送受兩端市場都出現(xiàn)不平衡。” 吳俊宏說。
馮永晟進(jìn)一步指出，對于“外來電”產(chǎn)生的“雙軌”問題，解決之道就在于要先破除“外來”與“外送”之分，此次《意見》也已明確，“按照先增量、后存量原則，分類放開跨省跨區(qū)優(yōu)先發(fā)電計劃”“鼓勵支持發(fā)電企業(yè)與售電公司、用戶等開展直接交易”。
同時，“風(fēng)光”消納需要在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置資源。蔣江認(rèn)為，隨著新能源大規(guī)模并網(wǎng)，僅依靠省內(nèi)靈活性資源難以平抑“風(fēng)光”給電力系統(tǒng)帶來的巨大挑戰(zhàn)。“若靈活性資源在區(qū)域市場乃至全國市場進(jìn)行互補(bǔ)互濟(jì)，對消納‘風(fēng)光’將大有裨益。”
分布式消納方面，《意見》表明，健全分布式發(fā)電市場化交易機(jī)制。鼓勵分布式光伏、分散式風(fēng)電等主體與周邊用戶直接交易，完善微電網(wǎng)、存量小電網(wǎng)、增量配電網(wǎng)與大電網(wǎng)間的交易結(jié)算、運(yùn)行調(diào)度等機(jī)制，增強(qiáng)就近消納新能源和安全運(yùn)行能力。
凝聚共識，為電改帶來新期待
建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場并非易事，需要克服電力系統(tǒng)形成的路徑依賴，需要在本質(zhì)上變革調(diào)度模式，更需要“刮骨療毒”式的改革勇氣、詳盡成熟的政策指導(dǎo)以及與時俱進(jìn)的管理模式。
蔣江認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是理順電力交易現(xiàn)貨市場、中長期市場、輔助服務(wù)市場的關(guān)系，這也是2022年全國能源工作的重點(diǎn)任務(wù)之一。“當(dāng)前我國中長期市場價格與現(xiàn)貨價格常有較大偏離，甚至部分地區(qū)和時段形成割裂，抑制了真實(shí)價格信號發(fā)揮作用。2021年的種種情況就說明，市場主體未能基于中遠(yuǎn)期市場供需基本面形成價格預(yù)測，導(dǎo)致中長期價格信號失真，并給市場正常運(yùn)轉(zhuǎn)造成實(shí)質(zhì)性影響。”
針對上述難點(diǎn)痛點(diǎn)，《意見》進(jìn)行了一一回應(yīng)：制定市場準(zhǔn)入退出、交易品種、交易時序、交易執(zhí)行結(jié)算等基本交易規(guī)則，以及統(tǒng)一的交易技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)；明確了電力現(xiàn)貨市場、中長期市場和輔助服務(wù)市場職責(zé)功能；明確提出加強(qiáng)和完善電力監(jiān)管體制等。
此外，《意見》首次提出注重發(fā)揮市場價格信號對電力規(guī)劃建設(shè)的引導(dǎo)作用；推動電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)和購售電業(yè)務(wù)分開核算，妥善處理政策性交叉補(bǔ)貼；首次提出完善電力應(yīng)急保供制度、首次提出“報價未中標(biāo)電量不納入棄風(fēng)棄光電量考核”、首次提出因地制宜建立發(fā)電容量成本回收機(jī)制、首次提出通過現(xiàn)貨市場實(shí)現(xiàn)調(diào)峰服務(wù)等。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，這些“首次”都將從操作層面推動電力計劃機(jī)制走向市場化。
在馮永晟看來，雖然《意見》縫補(bǔ)了諸多政策“縫隙”，但電力體制改革仍是一個長期而艱巨的過程，《意見》所能帶來的改革成效仍將取決于各項具體方案的制定和落實(shí)。“但可以肯定的是，《意見》不斷凝聚各方對市場模式與改革路徑的共識，將為下一步電改帶來更多新期待。”